Эта проблема, так или иначе затрагивающая сегодня интересы практически всех государств, все чаще становится объектом исследования. Использование ресурсов трансграничных вод: состояние и перспективы

Процессы глобализации заставляют по-новому рассматривать и оценивать многие проблемы, в том числе и такие, которые сходны для государств, находящихся в различных регионах планеты. К ним относятся и вопросы использования трансграничных водных ресурсов рек (ТВРР). Эта проблема, так или иначе затрагивающая сегодня интересы практически всех государств, все чаще становится объектом исследования. К трансграничным относятся любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя и более государствами или расположены в таких границах. В тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, их пределы ограничиваются прямой, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их устье1. Такое определение трансграничных вод дается в Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.). Трансграничные воды рек принадлежат территориям приграничных государств и составляют часть этих территорий. Суверенитет прибрежного государства распространяется на ту часть приграничной реки, которая находится между берегом, принадлежащим данному государству, и линией государственной границы, которая, как правило, устанавливается по середине главного фарватера реки.

Важнейшая составляющая трансграничных вод - пригодные для использования в народном хозяйстве воды рек, озер, каналов, водохранилищ, морей и океанов, подземные воды, почвенная влага, вода (льды) ледников и снежного покрова. К ТВРР относятся водные потоки трансграничных рек, текущие в естественных руслах и питающиеся за счет поверхностного и подземного стока с их бассейнов. Государства, располагающие такими водными речными ресурсами, эксплуатируют их на дву- или многосторонней основе с учетом конкретных, присущих только этой местности характеристик данной речной системы (климат, рельеф, особенности местности и размеры бассейна и др.). В современной практике международных экономических отношений сформировались определенные закономерности подхода к управлению и использованию ТВРР, о чем и пойдет речь. Главным элементом термина ТВРР мы считаем трансграничные воды таких рек, которые пересекают территории двух или более государств или проходят через их границы. Сейчас к международным относятся около 250 крупнейших рек мира с их притоками.

Это, например, Дунай в Европе (протекает по территории 10 государств). Нигер в Африке (9 государств), Меконг в Юго-Восточной Азии (6 государств) и т.д. Среди трансграничных рек много и менее крупных.

Некоторые из них ведут в открытые моря, другие - в территориальные моря, что прямо сказывается на режиме судоходства. От эффективного использования этих водных пространств во многом зависит двустороннее и многостороннее сотрудничество государств в соответствующем регионе. Отсюда немалое внимание к этому вопросу.

Россия располагает богатейшими водными ресурсами. По ее территории протекает около 70 полноводных и протяженных трансграничных рек. Так, по Вуоксе проходит граница с Финляндией, по Неману - с Литвой, по Днепру - с Беларусью и Украиной, по Западной Двине - с Беларусью и Латвией, по Самуру - с Азербайджаном, по Волге, Уралу, Иртышу - с Казахстаном, по Селенге -с Монголией, по Амуру - с КНР, по Туманной - с КНР и КНДР. Как рационально распорядиться этими ресурсами? Однозначного ответа на этот вопрос пока нет.

Поэтому попытаемся выделить общие закономерности, анализу которых в той или иной степени уделяют внимание практически все авторы работ по данному вопросу. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ Правовой режим трансграничных вод регулируется, как правило, международными договорами, действие которых распространяется на государства, их подписавшие (или на государства, присоединившиеся к ним). Основными документами такого рода являются две международные конвенции - Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.) и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1993 г.). Международно-политическое значение этих документов трудно переоценить, однако они носят достаточно общий (рекомендательный) характер, затрагивая преимущественно экологические проблемы ТВ PP. В меньшей степени они касаются самих проблем управления водными ресурсами рек. В них практически отсутствует механизм разрешения международных споров, довольно слабо проработана законодательная и нормативная база.

Поясним, что это означает на практике. Из имеющихся международно-правовых документов следует, что владельцем речного стока, сформировавшегося на территории данного государства, является именно это государство. Следовательно, оно правомочно распоряжаться этими водами и, как подразумевается, должно делать это рационально, то есть без ущерба для экологии и для хозяйственной деятельности на водных пространствах и территориях, находящихся ниже по течению2. Однако специально не оговаривается (и, по сути, этот вопрос остается за скобками), должно ли это государство отвечать за соблюдение хотя бы минимальных санитарных норм и соответственно расходов по очистке воды, которые вынуждено нести то государство, на территорию которого попадают загрязненные воды. В ряде двусторонних и многосторонних договоренностей зафиксирован принцип "кто загрязняет, тот и платит". Но не проработан механизм взаимоотношений в случае возникновения коллизий и порядок взимания платы за загрязнение вод двумя или несколькими государствами, расположенными ниже по течению. Всем заинтересованным сторонам ясно, что проблему сохранения и использования должны сообща решать специалисты по водному хозяйству, гидротехники, гидрологи, экологи, экономисты, специалисты по управлению природопользованием в трансграничном контексте, дипломаты, пограничные службы и др. Однако вряд ли их работа будет эффективной, пока не существует детально проработанной договорной системы управления ТВРР, учитывающей все аспекты проблемы.

ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ КЛАССИФИКАЦИИ РЕК Международное право устанавливает, что внутренние водные пути международного характера: реки, искусственные водные соединения между ними и др., протекающие по территориям нескольких государств и используемые для международного судоходства, являются международными реками. Если река, пересекающая или разделяющая территорию двух или нескольких государств, не имеет непосредственного соединения с морем, несудоходна или судоходна лишь для каботажного плавания (без выхода в открытое море) между пунктами прибрежных государств, фактически в ее использовании заинтересованы исключительно прибрежные государства. Такие реки обычно называют многонациональными. В последние десятилетия XX в. существенно возросло значение хозяйственного использования рек для промышленных, сельскохозяйственных, санитарных, бытовых и иных нужд.

Возникла потребность в том, чтобы заинтересованные прибрежные государства сами регулировали широкий круг связанных с этим вопросов. Соответственно видовое подразделение рек, протекающих по территории нескольких государств, на международные и многонациональные во многом утратило свое значение. С международно-правовой точки зрения все такие реки следует рассматривать как международные. В то же время сохраняется целесообразность выделения в их числе рек, именуемых многонациональными - в случаях, когда они не используются для международного судоходства. Такое определение указывает на возможность их использования исключительно прибрежными государствами в отличие от имеющих выход в море судоходных рек, в судоходстве по которым заинтересованы и неприбрежные государства, (что учитывается при регулировании их правового режима). Международная река может служить границей между двумя или несколькими государствами, и тогда ее именуют пограничной. Однако международная река, в том числе используемая для международного судоходства, может на одном участке служить границей между двумя или несколькими государствами, а на других участках - пересекать территории этих государств. Тогда понятие пограничной реки применимо лишь к отдельным ее участкам. Если же река лишь разделяет территории двух или нескольких государств, она является пограничной в собственном смысле слова.

Но во всех случаях пограничная река с международно-правовой точки зрения является международной. Напрашивается вывод: классификация рек как пограничных означает лишь, что в их использовании заинтересованы исключительно пограничные государства и что регулирование их режима по соглашению между этими государствами неизбежно предполагает установление точной линии границы по такой реке и условий соблюдения пограничного режима заинтересованными странами. Реки, пересекающие или разделяющие территории двух или нескольких государств, составляют категорию международных рек; они могут быть многонациональными и пограничными. Однако указанный географический признак международной реки является и международно-правовым, поскольку предопределяет ее статус: общепризнанно, что все проблемы того или иного использования такой реки подлежат международному регулированию по соглашению (договору) между прибрежными государствами с учетом их законных прав и интересов, а когда речь идет о реках, используемых для международного судоходства, - с учетом также законных интересов неприбрежных государств. О таком положении свидетельствует мировая практика: правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами. Иное положение существует, когда такого регулирования на данный момент не требуется, поскольку та или иная международная река в силу своего незначительного хозяйственного значения или по иным причинам не используется в промышленных или сельскохозяйственных целях. Если же интересы прибрежных государств того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки. Некоторые прибрежные государства долгое время отказывались признавать правовой статус международных рек, и полное признание он получил сравнительно недавно. США, например, более 50 лет отказывались заключить с Мексикой договор о режиме рек, протекающих по территории этих двух стран (Рио-Гранде, Колорадо, Тихуан).

В оправдание своих действий они выдвинули так называемую доктрину Хармона о том, что государство, расположенное в верховьях реки, вправе регулировать ее водный режим по своему усмотрению, не считаясь с интересами государства, которому принадлежат низовья реки. Только в 1944 г. мексиканскому правительству удалось добиться заключения договора, признавшего права и интересы Мексики в использовании протекающих по ее территории рек. В конечном итоге США пришлось отказаться от доктрины Хармона как в отношении Мексики, так и в отношении Канады. Одно из основных действующих международных соглашений по вопросам использования трансграничных вод - принятые в 1966 г. в Хельсинки Ассоциацией международного права "Правила использования вод международного значения". "Хельсинкские правила" содержат комплекс норм как общего, так и специального характера и, что особенно важно, вводят новое понятие - "международный речной бассейн", под которым подразумевается "географическая область, охватывающая два или несколько государств и определяемая границами распространения системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий водоем". Ключевой характер носит ст. 4 "Хельсинкских правил", в которой говорится, что каждое государство речного бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю полезного использования вод международного речного бассейна. Понятие "разумная и справедливая доля" определяется в ст.

5 как сочетание конкретных факторов, в число которых включены: - география бассейна, в частности его протяженность на территории каждого государства; - его гидрология, в частности количество воды, вытекающей с территории каждого государства бассейна; - его климатические условия; - прошлое и существующее использование вод бассейна; - экономические и социальные потребности каждого государства бассейна; - население, зависящее от вод бассейна, в каждом из этих государств; - сравнительная стоимость альтернативных источников удовлетворения экономических и социальных нужд каждого из этих государств; - наличие других ресурсов; ' - возможность исключить ненужные потери при использовании вод бассейна; - возможность выплаты компенсации одному или нескольким государствам бассейна в качестве средства урегулирования коллизий между видами использования; - степень удовлетворения нужд данного государства бассейна без причинения существенного вреда другим государствам бассейна. Сложившийся в международной практике во второй половине XX в. подход различных стран к управлению ТВРР обнаруживает ряд общих закономерностей, которые достаточно широко используются многими государствами. В частности, взаимодействие и сотрудничество в вопросах управления трансграничными водными ресурсами регулируется в документах "Глобальная программа ООН по воде" (UN Global Water Program) и "Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер" (Convention on the Protection and Use of markeransboundary Watercourses and International Lakes). Эти и некоторые другие документы определяют общие контуры сформировавшегося в мировом сообществе подхода к данной проблеме. Вот его основные элементы: - оказание поддержки государствам в применении программ управления водными ресурсами посредством Глобального партнерства по воде (международная программа по регулированию трансграничных водных ресурсов, принятая в рамках ООН); - содействие развитию программ по трансграничным рекам, в частности пробному проекту по бассейну реки Нил и проектам Содружества южноафриканских государств; - участие в национальных и региональных программах по океанскому и прибрежному пространству (через Стратегическую инициативу по управлению океанским и прибрежным пространством - Smarkerategic Initiative for Ocean and Coastal Management - SIOCAM); - поддержка Программы развития ООН по вопросам пресных вод и океанских водных ресурсов. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ На протяжении длительного времени управление ТВРР подразумевало главным образом международное регулирование режима судоходства на таких реках.

Проблема возникла еще в XVIII-XIX вв.; при этом, как правило, за основу принимался принцип свободы судоходства для судов как прибрежных, так и всех других государств. Поскольку практика судоходства нередко препятствовала совместному использованию международных рек, приходилось изыскивать различные пути решения проблемы. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в конце XVIII в., когда французский конвент в ноябре 1792 г. принял декрет в отношении рек Шельда и Маас (обе протекают по территории Франции, Бельгии и Нидерландов). Революционное правительство Франции заявило в этом декрете, что ни одна нация, не совершая несправедливости, не может присвоить себе исключительное право пользоваться рекой и препятствовать соседним народам, живущим вверх по течению, пользоваться теми же преимуществами3. Договоренность об использовании трансграничных речных пространств была зафиксирована в Парижском мирном договоре (1814 г.), который устанавливал свободу судоходства по Рейну, а Заключительный акт Венского конгресса (1815 г.) провозглашал принцип свободы судоходства по всем международным (судоходным) рекам Европы. В частности, предусматривалось, что судоходство на международных реках будет открыто для торговых перевозок и не может быть никому воспрещено. Державы, через владения которых протекает судоходная река или которым она служит границей, должны были сообща установить подробные правила судоходства по этой реке4. Участники Венского конгресса считали, что право регулировать вопросы судоходства по трансграничным рекам принадлежит прибрежным государствам, которые будут решать возникающие вопросы на добровольной и равноправной основе, без давления и вмешательства со стороны других государств.

Такое положение сохранялось до середины XIX в., однако затем правовой режим международных судоходных рек стал все чаще устанавливаться в условиях давления со стороны развитых капиталистических держав, их вмешательства в дела прибрежных государств или в условиях колониальной экспансии. Так, на Берлинской конференции 1884-1885 гг. по колониальным вопросам, в которой участвовали 14 государств (в том числе Германия, Франция, Великобритания, Россия, Бельгия, Португалия и США), было принято решение о свободе торговли и передвижения в бассейне р. Конго и в окрестных областях вплоть до Индийского океана. Была учреждена международная комиссия по судоходству по р. Конго, урегулированы вопросы судоходства, в том числе и по р. Нигер и ее притокам. Однако фактически комиссия не была образована, а свободой торгового судоходства пользовались только сами учредившие ее колониальные державы5. Достаточно своеобразно сложился режим судоходства по Дунаю. Пожалуй, именно на этом примере наглядно видно, насколько непростым и неоднозначным может быть подход различных государств к вопросу использования ТВРР и регулирования проблем, вытекающих из такого использования. Свобода судоходства по Дунаю была установлена в соответствии с Парижским мирным договором от 30 марта 1856 г. Регулирование судоходства поручалось специально создаваемому международному органу - Европейской Дунайской комиссии. В ее состав вошли представители Великобритании, Австрии, Франции, Пруссии, России, Сардинии и Турции. Иными словами, право регулировать режим судоходства по Дунаю в нижнем его течении присвоили себе в основном неприбрежные государства.

В дальнейшем вмешательство неприбрежных европейских держав в регулирование вопросов использования Дуная еще более усилилось. В соответствии с договорами 1919 и 1920 гг. между Германией, Австрией, Болгарией и Венгрией и согласно разработанной в их развитие и подписанной в 1921 г. Конвенции о режиме Дуная управление рекой в ее нижнем течении (приморским Дунаем), между Черным морем и г. Браилов, стала осуществлять Европейская Дунайская комиссия в составе представителей Франции, Великобритании, Италии, Румынии. Участниками Конвенции, кроме этих государств, стали также Бельгия, Греция, Югославия, Чехословакия, Германия, Австрия, Болгария и Венгрия. Управление судоходным Дунаем между городами Браилов и Ульм было поручено Международной Дунайской комиссии в составе представителей Вюртемберга, Баварии, Австрии, Чехословакии, Венгрии, Югославии, Болгарии, Румынии, Великобритании, Франции и Италии. По мирным договорам, заключенным после Первой мировой войны, державы-победительницы (Великобритания и Франция) добились распространения режима свободы судоходства судов всех стран также на Эльбу, Одер, Неман, Вислу, Буг и Нарев. Для Эльбы, Одера и Немана были учреждены международные комиссии с участием неприбрежных государств. После Второй мировой войны в международные договора СССР с Болгарией, Румынией и Венгрией было включено положение о том, что навигация на Дунае должна быть открытой и свободной для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении торговых и навигационных сборов и условий торгового судоходства. В июле-августе 1948 г. в Белграде была созвана конференция для выработки конвенции о режиме судоходства на Дунае в составе прибрежных государств - СССР, ЧССР, Болгарии, Венгрии, Румынии, Чехословакии, Югославии, а также США, Великобритании и Франции. Конференция выработала важный документ -новую Конвенцию о режиме судоходства на Дунае, которую подписали страны Восточной Европы.

В 1960 г. к этой конвенции присоединилась Австрия. Документ определил общие правила судоходства по Дунаю и заложил основу для подписания ряда двусторонних соглашений между государствами бассейна. В последние десятилетия были заключены и другие соглашения о режиме международных судоходных рек. Их навигационное использование регулируется соглашениями между прибрежными государствами, предусматривающими свободу судоходства на основе равенства торговых судов всех государств. По общему правилу, действующему ныне, каждое из прибрежных государств полностью осуществляет права суверенитета в отношении той части реки, которая находится на его территории, и правомочно (обычно такая правоспособность подтверждается и во внутреннем законодательстве данной страны) регулировать ее использование так, как считает целесообразным. Тем не менее сам факт пересечения рекой территории двух или нескольких государств или разделения этой рекой территорий данных государств подразумевает наступление определенных международно-правовых последствий. Согласно современному международному праву, ни одно государство не может изменять естественные условия своей территории (в том числе ландшафтные, климатические и др.), если это наносит ущерб естественным условиям другого государства. Поэтому прибрежное государство должно использовать воды протекающей по его территории части реки таким образом, чтобы не наносить ущерб другим прибрежным государствам и не препятствовать им надлежащим образом использовать ту часть реки, которая находится на их территории. Иными словами, права и законные интересы прибрежных государств в этом случае взаимосвязаны, что порождает необходимость международно-правового регулирования вопросов использования таких рек.

Регулирование должно осуществляться прибрежными государствами на основе соглашения с учетом законных прав и интересов каждого прибрежного государства и международного судоходства в целом. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ Вопросами управления ТВРР занимаются несколько международных организаций. Вот основные из них. 1. Международная ассоциация по воде (International Water Association). Создана в Великобритании; участвуют около 130 государств (через свои национальные комитеты), более 750 организаций и около 9 тыс. индивидуальных членов. Ее цель - улучшение состояния пресноводных бассейнов.

Занимается вопросами водоснабжения, стоков, а также общими вопросами управления качеством воды, в том числе питьевой, и нормативами по водоснабжению. В сфере особой компетенции Ассоциации - разработка и внедрение новейших технологий управления, публикация материалов по экологическому мониторингу и общим проблемам международных рек. Ассоциацией разработана обширная программа реализации мероприятий, включающая проведение международных, а также региональных конференций по проблемам ТВРР в Азиатско-Тихоокеанском регионе, на Ближнем Востоке и в Юго-Восточной Европе. Ассоциация издает научно-технические журналы по широкому кругу вопросов управления водными ресурсами, включая известный в кругах специалистов журнал "Water 21", технические отчеты и руководства, книги и специализированные бюллетени. В рамках Ассоциации существуют около 50 специальных групп, являющихся ее техническими подразделениями. Они работают по собственным программам, включающим весь спектр вопросов управления водными ресурсами.

Каждая группа организует собственные конференции, встречи и ведет в Интернете открытый дискуссионный форум. Среди прочих вопросов, входящих в компетенцию Ассоциации, - совместная работа с уполномоченными организациями ООН по вопросам управления водными ресурсами, участие во Всемирном совете по воде (World Water Council), в программе Глобального партнерства по воде (Global Water Partnership) и в Совещательном совете по водоснабжению и очистке воды (Collaborative Council on Water Supply and Sanitation). Ассоциация выступила основателем Международного комитета по взаимодействию ассоциаций по водным ресурсам (International Water Associations Liaison Committee) -связующей группы между основными международными ассоциациями, занимающимися вопросами управления водными ресурсами.

2. Международная исследовательская ассоциация по воде (International Water Research Association). Создана в 1972 г. Занимается вопросами управления водным хозяйством, уделяет внимание всем аспектам этого управления - от биологических и химических до институциональных и социально-экономических. Выпускает Международный журнал по воде (Water International Journal -WIN) и Дайджест по вопросам управления водными ресурсами (Digest on Water Resources Management).

3. Европейская ассоциация по воде (European Water Association). Создана в 1981 г. как независимая неправительственная и некоммерческая организация, занимающаяся вопросами управления и улучшения водной среды и всеми проблемами использования водных ресурсов. В ее работе участвуют представители почти всех государств Центральной и Восточной Европы, в том числе страны ЕС, Норвегия и Швейцария, а также большинство стран бывшего СССР. Целью Ассоциации является предоставление информации о новейших технических и управленческих разработках, касающихся вопросов управления водными ресурсами, путем организации конференций, встреч и рабочих групп. Она издает журнал "Управление водными ресурсами в Европе" (European Water Management) и работает в контакте с гендиректоратом КЕС по окружающей среде, Европейским комитетом по стандартизации (European Committee for Standardization), Европейским агентством по окружающей среде (European Environment Agency) и Европейским парламентом. В состав Ассоциации входят 29 национальных ассоциаций стран Европы.

4. Международный институт по вопросам управления водными ресурсами (International Water Management Institute) - научно-исследовательская организация, занимающаяся проблемами использования водных ресурсов в сельском хозяйстве и водохозяйственного управления в развивающихся странах. Вопросами ТВРР занимаются и другие организации, в том числе такие известные и влиятельные, как ЮНЕСКО, Всемирный банк, ВОЗ, различные институты, фонды и пр. В последнее десятилетие XX в. в работе большинства этих организаций наметилась тенденция к укрупнению, объединению в ассоциации и т.д. Это связано с тем, что сегодня все сложнее заниматься ключевыми вопросами управления ТВРР без постоянного обмена информацией. Кроме того, проблемы, стоящие сегодня перед подобными организациями, гораздо сложнее тех, которыми они занимались в недавнем прошлом.

Ведь большинство проблем, скажем, середины XX в. -строительство ГЭС, навигация и пр. - теперь в большинстве регионов решены или по ним существует четко отработанная схема взаимодействия. Сегодняшние же вопросы - контроль стоков, водоснабжение, загрязнение воды и прибрежных территорий - требуют участия всех заинтересованных государств и подготовленных специалистов. При этом необходимо взаимодействие по всем аспектам управления трансграничными водами, в том числе социально-экономическим. Именно поэтому представляется закономерным и оправданным появление значительного числа неправительственных организаций, занимающихся вопросами управления ТВРР.

Центральное место в деятельности, направленной на решение вопросов ТВРР, принадлежит международной программе по регулированию ТВРР, принятой в рамках ООН - Глобальное партнерство по воде (Global Water Partnership). Ее деятельность направлена на углубленную разработку трансграничных инициатив по воде, в том числе системы эффективного управления трансграничными водными ресурсами. Наиболее показателен в этом плане бассейн р. Нил, поскольку на его территории расположилось много стран: Бурунди, Конго, Египет, Эритрея, Эфиопия, Кения, Руанда, Судан, Танзания, Уганда, а также Содружество южноафриканских государств, включающее Анголу, Ботсвану, Лесото, Маврикий, Мозамбик, Намибию, Свазиленд, Танзанию, ЮАР,Замбию и Зимбабве. В июне 2001 г. в Женеве прошла конференция по вопросам сотрудничества на Ниле, в ходе которой было представлено несколько международных программ, участниками которых могут стать основные принильские страны. Особое значение имеет и проблематика, связанная с управлением трансграничными водными ресурсами (в контексте Глобального партнерства по воде). При их рассмотрении следует учитывать: - дефицит водных ресурсов (по подсчетам SIO-САМ, к 2050 г. численность населения, проживающего в проблемных с точки зрения водных ресурсов странах, увеличится в 3-5 раз); - продолжающееся политическое противостояние государств с преобладающим аридным (то есть сухим с высокими температурами воздуха и малым количеством осадков, свойственным пустыням и полупустыням) и полуаридным климатом, испытывающих проблемы с распределением водных ресурсов; - рост населения, увеличение загрязнения и интенсификация технологического и экономического развития, что ведет к уменьшению количества воды на душу населения.

По мере того, как потребность в водных ресурсах увеличивается, все чаще возникает ситуация, когда перераспределение водных ресурсов в пользу одной страны ведет к пропорциональному уменьшению поступления воды в другую. Сегодня такие проблемы четко обозначились в бассейнах Ганга, Меконга и во всех основных речных бассейнах на Ближнем Востоке и в Северо-Восточной Африке - рек Нил и Иордан, а также Тигр и Евфрат. К актуальным относится и комплекс проблем водопользования и водопотребления в бассейне р. Парана в Латинской Америке. По мнению экспертов ООН, следует внедрять стратегию Глобального партнерства по воде, исходя из многоаспектности вопросов использования трансграничных водных ресурсов. К решению этих вопросов надо привлекать правительственные и неправительственные организации, а также других заинтересованных участников (коммерческие или некоммерческие организации, фонды, сообщества и др.). Участникам программы следует обеспечивать финансовую и технологическую поддержку, содействие в разработке реальных программ развития с привлечением международных агентств и региональных банков.

Глобальное партнерство по воде в так называемых проблемных регионах основывается на следующих принципах: - внедрение положений этой программы должно учитывать уровень экономического развития в конкретном регионе, ибо это важнейший фактор формирования основы для решения проблем водных ресурсов; - дипломатические усилия подкрепляются приемлемыми техническими решениями; - страны-участницы получают помощь в реализации их программ; - проводятся постоянные консультации со странами-донорами; - достигнутые договоренности по программе закрепляются институционально и т.п. Важным инструментом разработки системы эффективного управления ТВРР является деятельность в рамках Содружества южноафриканских государств. В числе задач этого содружества - подготовка отчетов по ситуации в странах-участницах, разработка региональной стратегии по водным ресурсам, утверждение регионального стратегического плана развития в рамках программы и предоставление материалов для проведения конференции по интегрированному развитию водных ресурсов в регионе. В большинстве стран Содружества управление водными ресурсами находится в начальной стадии, но ожидается, что Глобальное партнерство по воде поможет этим странам выработать общую стратегию и скоординированный подход к развитию речных бассейнов Южной Африки. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 60933 км, причем более половины границ проходит по водным пространствам (7141 км - по рекам, 475 км - озерам и 38807 км -по морям).

В Россию притекает около 200 куб. км воды в год, а вытекает в 3 раза меньше. Значительное положительное сальдо (превышение притока водных ресурсов над их оттоком), или безвозвратное изъятие водных ресурсов, является важной особенностью нашей страны. В СССР отношения по охране и использованию водных объектов регулировались Водным кодексом. Документы аналогичного содержания действовали и в союзных республиках (в РСФСР Водный кодекс был принят в 1972 г.). В СССР также составлялся периодически обновлявшийся Водный кадастр - систематизированный свод сведений о водных ресурсах страны, включавший основные гидрологические характеристики водных ресурсов, в том числе и рек. Современная Россия имеет соглашения, регулирующие использование трансграничных водных ресурсов с Азербайджаном, Латвией, Литвой, КНР, Казахстаном, Эстонией и Финляндией.

В 1992 г. Россия присоединилась к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанной в том же году странами ЕС в Хельсинки, и тем самым фактически согласилась ориентироваться на сложившуюся международную практику. Такой подход способствует вовлеченности России в общеевропейский, общеазиатский и глобальный процессы цивилизационного развития и ее участию в геополитическом взаимодействии процессов глобализации и регионализации. Поскольку наиболее продолжительной для России (СССР) является история взаимодействия по регулированию (управлению) ТВРР с Финляндией, рассмотрим ее подробнее. Первое соглашение в этой области было заключено двумя странами в 1947 г. и касалось регулирования режима судоходства по озеру Инари посредством использования плотины Нискакоски.

Впоследствии, в 1954 и 1956 гг. в рамках этого соглашения были подписаны дополнительные протоколы. Поскольку река Патс-Йоки, вытекающая из озера Инари, проходит по территории Финляндии, России и Норвегии, в 1959 г. было подписано уже трехстороннее соглашение по использованию ее водных ресурсов, которое действует и поныне. Оно направлено на решение следующих проблем: - поддержание уровня воды в озере Инари для оптимальной работы гидростанции и соблюдения уровневого режима в нижнем бьефе; - нормализация рыбного хозяйства, безопасность береговых объектов; - содержание русла реки в состоянии, готовом к пропуску повышенных объемов воды при сбросах из озера. Действующее соглашение с Финляндией о пограничных водных системах, подписанное в 1964 г., охватывает практически все водохозяйственные и экологические аспекты. Это - регулирование режима использования водных ресурсов, охрана вод, водный транспорт и лесосплав, рыбное хозяйство. Заинтересованным российским организациям приходится учитывать, что процессы региональной интеграции протекают в двух основных измерениях - в рамках межгосударственного сотрудничества и сотрудничества на уровне региональных (местных) властей.

Ведь на границе России с Финляндией имеется около 800 водных объектов, включая ручьи. Особое внимание уделяется наиболее значимым и антропогенно нагруженным водным объектам. В соответствии с соглашением 1964 г. функционирует двусторонняя комиссия, в состав которой входят представители водохозяйственных, экологических и рыбохозяйственных ведомств, министерств иностранных дел и погранслужб. Комиссия занимается регулированием режимов использования водных ресурсов озера Сайма - р. Вуокса, вопросами загрязнения этих водных пространств и окружающей среды. Озеро Сайма на территории Финляндии соединено Сайменским каналом с Выборгским заливом, а р. Вуокса - с Ладожским озером.

На Вуоксе построены четыре гидроэлектростанции (две в Финляндии и две - в России). На берегах озера и на реке расположены промышленные предприятия, преимущественно лесоперерабатывающие и металлургические, отходы которых загрязняют окружающую среду. В Вуоксу сбрасывают свои сточные воды город Иматра (численность населения - 37 тыс. человек), городской сталелитейный завод, город Светогорск (3 тыс. человек) и Светогорский ЦБК (в год производит около 100 тыс. т целлюлозы и MO-ISO тыс. т бумаги), город Каменногорск (6 тыс. человек) и Каменногорская бумажная фабрика (производит около 8 тыс. т бумаги в год). Здесь актуальны такие проблемы, как борьба с подтоплением береговой территории озера при таянии снегов; обеспечение выработки электроэнергии и уменьшение загрязнения. В процессе решения этих проблем возникают некоторые противоречия. Так, снижение уровня воды в озере требует холостых сбросов воды, а значит, приводит к уменьшению выработки электроэнергии на российских ГЭС. С другой стороны, в свое время на Светогорской ГЭС в России был повышен гребень плотины, что привело к снижению выработки электроэнергии на ГЭС Иматра в Финляндии. В 1972 г. соглашением "Об энергетическом использовании участка р. Вуокса между ГЭС Иматра и Светогорская был урегулирован вопрос компенсации электроэнергии (19.9 млн. кВтч) финской стороне в связи с повышением отметки верхнего бьефа на Светлогорской ЕЭС.

В 1989 г. советско-финляндская комиссия разработала и утвердила правила регулирования системы озер Сайма (на юго-востоке Финляндии) и р. Вуокса. Таким образом, при обеспечении паритета по вопросам использования воды удалось урегулировать наиболее острые проблемы. Для поддержания качества воды было принято решение о мониторинге на р. Вуоксе, Сайменском канале и р. Селезневка.

Параллельно строились очистные сооружения, внедрялись малоотходные технологии, сокращались сбросы загрязняющих веществ. В результате прослеживается тенденция сокращения объемов сбросов сточных вод и снижения нагрузки на водные объекты. До середины 80-х годов актуальными для двух государств были вопросы сплава леса (его ежегодный объем составлял от 200 тыс. до 800 тыс. куб. м). Комиссия занималась разработкой правил сплава, контролировала зачистку рек от его последствий. В настоящее время сплав прекращен. В связи с образованием новых независимых государств после распада СССР экспертами РФ начата подготовка соглашений с ними по вопросам регулирования и использования водных ресурсов. При этом учитываются документы, регулировавшие отношения в этой сфере между республиками СССР. Уже подписано соглашение с Казахстаном, граница с которым протянулась на 7.6 тыс. км. На ней протекает 5 крупных рек, имеется свыше 90 трансграничных водных объектов, совместных групповых водопроводов, две оросительные системы и т.д. * * * Как показывает изучение вопроса, необходим всеобъемлющий документ, в котором были бы предусмотрены и учтены все или хотя бы важнейшие проблемы управления ТВРР.

При его подготовке было бы полезно составить базу данных по международным договорам, регулирующим вопросы ТВРР, разработать классификацию этих договоров и проанализировать их эффективность; определить подходы к разработке механизма эффективного управления ТВРР посредством использования различных инструментов экономического и правового характера; провести анализ сложившейся системы межгосударственных взаимоотношений России с другими государствами по вопросам взаимодействия в рамках решения проблем ТВРР; определить основные параметры проблемы управления ТВРР в России и разработать комплекс рекомендаций, обеспечивающих эффективное функционирование механизма управления ТВРР применительно к трансграничным бассейнам, включающим территорию России. Важной частью такого исследования должен стать анализ изменения природных систем данного речного бассейна под воздействием хозяйственной деятельности, а также экологической устойчивости этих природных систем и стабильности сельскохозяйственного производства. Основные элементы такого анализа составляют изучение влияния: - хозяйственной деятельности на объем и режим речного стока; - системы земледелия и мелиорации на свойства и плодородие почв; - хозяйственной деятельности на изменение климата и экологической устойчивости природных систем бассейна.

Итогом такой работы могло бы стать определение оптимальных путей развития комплексной системы управления ТВРР и подготовка соответствующих рекомендаций. Успешное осуществление такой работы способствовало бы эффективному взаимодействию в вопросах управления ТВРР.